Los indicadores de gestión en las entidades públicas: Implicaciones para los sistemas de información

 
 
 

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Los sistemas de información de gestión de las entidades públicas necesitan recoger, además de la información estrictamente económica, información sobre el impacto o eficacia social de las actuaciones publicas así como sobre el grado de aceptación de las mismas por los ciudadanos. Esto es, definir y desarrollar unos indicadores de gestión denominados "indicadores sociales", cuyo desarrollo hasta la fecha puede considerarse insuficiente

1. INTRODUCCIÓN

Si bien en un primer momento las reformas organizativas y directivas enmarcadas en el modelo de la Nueva Gestión Pública tenían como objetivo básico incrementar la eficiencia y la eficacia en la actuación de las entidades públicas y en el uso de los recursos públicos y proporcionar a los ciudadanos un mayor value for money (Murby, 1995; Ryan, 1999;...), en la última década se ha vuelto cada vez más importante el logro de nuevos objetivos, tales como, la obtención de mayores estándares de calidad, la provisión de una oferta mayor y más variada de servicios públicos, el respeto y protección del medio ambiente, el desarrollo de las capacidades y habilidades del personal que trabaja en las entidades públicas, etc. (Minogue, 1997; Smith, 2000;...), hasta el punto de que, en cierta media, puede hablarse de un cambio de énfasis en la gestión pública en el que el predominio de criterios estrictamente económicos ha ido cediendo terreno a favor de una nueva orientación en la que se prima la realización de una gestión más justa, socialmente responsable y equitativa y la consecución de unos fines de carácter social.

En consecuencia, y dado que, a diferencia de lo que ocurre en las empresas privadas, en el caso de las administraciones públicas no existe el objetivo de obtención de beneficio, con el foco económico que ello supone, sino que la finalidad primordial de dichas entidades es la prestación de un servicio a la comunidad (Barea Tejeiro y Dizy Menéndez; 1995; Montesinos Julve y Gimeno Ruiz, 1998;...), tras una etapa inicial de reformas, caracterizada por la aplicación en el sector público de los principios propios de la gestión privada y la introducción de criterios de mercado (Hood, 1995; Hopwood, 1994; McKevitt y Lawton, 1994), en los últimos años se ha puesto de manifiesto la necesidad de incorporar en el ámbito de decisión de los gestores públicos valores políticos y sociales que hagan compatible el logro simultáneo de una mayor racionalidad en el uso de los recursos disponibles con el cumplimiento de las funciones económicas y sociales que justifican la existencia y razón de ser del sector público (esto es, aquellas encaminadas a corregir las imperfecciones o fallos del mercado (1) ) .

En este sentido, la necesidad por parte de los gestores públicos de considerar los aspectos sociales vinculados a su actuación tiene implicaciones importantes desde el punto de vista de las demandas de información que se generan y, por consiguiente, de las características que debe presentar el sistema informativo de gestión de las entidades públicas, el cual, en su triple papel de apoyo a la decisión, control y motivación, debe ser capaz de identificar las causas que subyacen en el desempeño realizado, ampliando sus objetivos informativos a fin de reflejar no sólo los aspectos cuantitativos sino también, particularmente en línea con la nueva cultura organizativa asociada al modelo de Nueva Gestión Pública, otros aspectos no cuantitativos tales como los derivados de la medición de la calidad de un servicio, la respuesta a unas demandas sociales o el cumplimiento de una responsabilidad social.

En esta línea, el objetivo del presente trabajo es considerar las implicaciones que tiene para el sistema de contabilidad de gestión de las entidades públicas la inclusión de información de carácter social y, en particular, intentaremos destacar el papel a desempeñar dentro de la gestión pública por los denominados indicadores sociales. Para ello, en primer lugar, reflexionaremos sobre las características y funciones de los indicadores de gestión en las entidades públicas, haciendo especial referencia a la importancia de los indicadores sociales, los cuales serán objeto de nuestra atención, posteriormente, a través del establecimiento de una tipología de indicadores que recojan y permitan reflejar las distintas dimensiones de la información social.

2. ALGUNAS REFLEXIONES ACERCA DEL PAPEL DE LOS INDICADORES SOCIALES PARA LA GESTIÓN EN LAS ENTIDADES PÚBLICAS

Los indicadores de gestión pueden definirse como aquellos instrumentos a través de los cuales puede expresarse la información relativa tanto a los objetivos de una organización y las actuaciones que lleva a cabo para su logro como a los recursos consumidos y obtenidos por la misma en el desarrollo de su actividad, permitiendo, en consecuencia, que los destinatarios de dicha información puedan realizar una evaluación y un seguimiento periódico de la situación y el desempeño de la entidad.

Con carácter general, los indicadores de gestión desempeñan dos tipos de funciones en apoyo a la toma de decisiones y al control de la actuación de una organización:

  • a) una función descriptiva, que realizan al suministrar y clasificar información de todo tipo que permita reflejar la realidad del contexto de una organización y de su funcionamiento y
  • b) una función valorativa, puesto que permiten la evaluación del impacto interno y externo de las distintas actuaciones desarrolladas por la organización (Boada y Mora, 1999).

En el caso concreto de las entidades públicas, Kanter y Summers (1994) plantean que los indicadores de gestión deben estar orientados a favorecer el cumplimiento de las funciones básicas de los gestores públicos desde una triple perspectiva:

  • Institucional: los indicadores de gestión deben reflejar las prioridades políticas y proporcionar evidencia del grado en que la organización está alcanzando sus objetivos, confiriendo de esta manera legitimidad a la actuación realizada.
  • Directiva: las medidas de rendimiento deben constituir la base informativa en la que se apoye la gestión de la entidad facilitando a sus responsables la realización de su trabajo.
  • Técnica: los indicadores de gestión deben suministrar información sobre los aspectos técnicos asociados al proceso de transformación desarrollado por la organización.

Funciones que, a su vez, están relacionadas con las diferentes facetas de la responsabilidad pública, lo cual contribuye a poner de manifiesto el papel que pueden desarrollar los indicadores de gestión y resalta su utilidad, por cuanto la atribución de responsabilidades exige contar con información cuya evaluación sirva de base para la adopción de juicios sobre la actuación realizada (Stewart, 1984).

En este sentido, en la idea de que en la gestión de las entidades públicas no sólo se debe buscar el logro de una actuación eficiente, eficaz y económica sino que, además, ésta debe ser contemplada y evaluada desde la perspectiva general de su contribución al interés público y a la mejora del bienestar social e individual, los indicadores sociales tratan de evaluar el impacto o eficacia social de las actuaciones públicas así como el grado de aceptación de las mismas por los ciudadanos. En esta línea se manifiesta Montesinos Julve (1999, p. 18) al señalar que "las entidades públicas tienen que tomar nota de un cambio cualitativo en la apreciación de los ciudadanos en cuestiones medioambientales y programas de solidaridad social".

A este respecto, Norverto Laborda et al (1999, pp. 28-29) consideran que la importancia que han adquirido en la actualidad los indicadores sociales en las entidades públicas tiene que ver, básicamente, con dos hechos: en primer lugar, la tendencia hacia un "modelo público desestatalizado", a través de la transferencia de las funciones de provisión de los servicios públicos a organizaciones que no pertenecen al sector público y, en segundo lugar, el proceso de descentralización de los servicios públicos en la búsqueda de una mayor aproximación al ciudadano.

En general, la definición de los indicadores sociales suele ser una tarea compleja debido a la naturaleza intangible y abstracta de los conceptos implicados, puesto que, como señalan Glynn et al (1995), su desarrollo supone considerar los efectos más generales de los resultados de la actuación de una entidad no sólo en términos de los principales stakeholders identificados sino incluyendo también el análisis de las externalidades.

En nuestra opinión, dicha dificultad podría explicar el hecho de que, pese a su importancia, hasta la fecha el desarrollo de indicadores de gestión que evalúen el impacto social de las políticas públicas pueda considerarse insuficiente, tal y como pone de manifiesto Montesinos Julve (1999).

3. PRINCIPALES CATEGORÍAS DE INDICADORES SOCIALES

3.1. Tipología de indicadores de gestión pública

El desarrollo de los indicadores sociales ha sido abordado por distintos autores a la hora de elaborar sus tipologías de indicadores de gestión pública. Así, por ejemplo, Norverto Laborda et al (1999) realizan una clasificación de los mismos en la cual se refieren a tres categorías de indicadores que podemos calificar como sociales:

  • de entorno: aquellas medidas que recogen aspectos relacionados con la demografía, climatología, características geográficas que puedan incidir en la actuación de la organización.
  • de organización: se refieren a los indicadores que tratan de reflejar las capacidades y los procesos desarrollados por la entidad desde la perspectiva del organigrama funcional.
  • sociales propiamente dichos: miden el impacto que tienen las actividades de la entidad en la sociedad,

De forma similar, Torres Pradas (1991), teniendo en cuenta el objeto a medir y el tipo de información que recogen, establece ocho categorías de indicadores de gestión para las entidades públicas, tres de las cuales se refieren a información de carácter social:

  • Indicadores de organización: recogerán información sobre aspectos relativos a la estructura organizativa y las líneas autoridad y responsabilidad de la entidad.
  • Indicadores sociales: cuyo objeto es evaluar la responsabilidad social de la entidad.
  • Indicadores de entorno e impacto: diseñados para evaluar, por un lado, aquellos factores del entorno que afecten a la actuación de la entidad y, por otro lado, el efecto que las actividades de la entidad tienen sobre el entorno.

Por su parte, AECA (1997), tomando como base los distintos atributos de la actuación de las entidades públicas, realiza una clasificación de los indicadores de gestión según su naturaleza distinguiendo ocho tipos de indicadores: las ocho "Es" (economía, eficacia, eficiencia, efectividad, equidad, excelencia, entorno y evolución sostenible).

3.2. Clasificación de los indicadores de gestión pública según AECA

Al analizar con detalle la clasificación de los indicadores de gestión pública propuesta por AECA (1997) entendemos que es posible considerar como indicadores sociales a cuatro de ellos: los indicadores de equidad, efectividad, entorno y evolución sostenible.

3.2.1. Indicadores de equidad

Si convenimos con Albi et al (2000, p. 260) en considerar que "en la búsqueda de una distribución más igualitaria del bienestar [...], el análisis de quien se beneficie del gasto público o, más en general, de las implicaciones distributivas del gasto tiene una importancia conceptual considerable", la equidad de la actuación pública puede definirse como "la incidencia de los resultados finales de la acción pública sobre la justicia y el equilibrio en la situación de los ciudadanos", de forma tal que se realice una distribución equitativa de los bienes y servicios producidos por las entidades públicas que garantice el que todos los ciudadanos puedan acceder a los mismos (Montesinos Julve y Gimeno Ruiz, 1998, p. 155).

Para Van Wart (1996) la equidad está relacionada con el concepto de interés público, el cual, según dicho autor, se opone a cualquier forma de discriminación y promueve una actuación imparcial en la que no se primen los intereses propios de los más poderosos. En este sentido, Van Wart (1996) define el interés público desde una perspectiva externa (la cual está centrada en la satisfacción de las necesidades de aquellos menos afortunados por lo que suele asimilarse al término benevolencia) e interna (referida a la igualdad de oportunidades para los miembros de la organización).

En consecuencia, los indicadores de equidad tratan de medir la incidencia del gasto público, es decir, la posibilidad de acceso a los servicios públicos de determinados colectivos, considerados menos favorecidos o más débiles (AECA, 1997; Mora Corral y Vivas Urieta, 2001; Norverto Laborda et al, 1999).

En opinión de Leeuw (1996), la importancia de dichos indicadores reside en la necesidad de evitar los posibles efectos disfuncionales derivados de un excesivo énfasis en la búsqueda de la eficiencia en la actuación de las entidades públicas, a través de la discriminación de aquellos usuarios cuyas necesidades pueden considerarse "más costosas" desde el punto de vista de los recursos que son necesarios para satisfacerlas (como, por ejemplo, en el caso de pacientes con enfermedades crónicas o el cuidado de ancianos). En términos similares se manifiestan Bartlett y LeGrand (1993) quienes consideran que si los proveedores de servicios públicos pudiesen elegir a que tipo de usuarios suministrar podría darse en caso de que los servicios no se suministrasen a aquellos ciudadanos que más los necesitan pero que no resultan rentables en términos económicos y, en consecuencia, no se logre la equidad.

Por otro lado, dentro de los indicadores de equidad, AECA (1997) considera que es posible distinguir dos tipos de medidas: la equidad territorial y la equidad en función de la renta, dependiendo de si se toma como base para la búsqueda de la uniformidad en el reparto del territorio o el nivel de renta de los usuarios de los servicios públicos.

En este sentido, siguiendo a Mora Corral y Vivas Urieta (2001, p. 45) el desarrollo de los indicadores de equidad supone considerar los distintos factores (tales como renta disponible, distancia física, minusvalías, edad,...,) que pueden originar diferencias en el acceso y la utilización por parte de los ciudadanos de los bienes y servicios públicos y relacionarlos con los patrones de distribución y reparto de los mismos.

3.2.2. Indicadores de efectividad

Un segundo tipo de indicadores sociales hace referencia a las medidas de efectividad, cuyo objetivo es evaluar el impacto final de las actividades desarrolladas por una entidad pública sobre la población total afectada por las mismas. Para AECA (1997) dichos indicadores suponen un complemento de los indicadores de eficiencia tradicionales, puesto que, como señalan Mora Corral y Vivas Urieta (2001, p. 25) pretenden cuantificar los "outcomes" en lugar de los "outputs" que se derivan de la actuación de las entidades públicas.

Sin embargo, dicha afirmación es matizada por Albi et al (2000) al señalar que la evaluación de la eficiencia de las entidades públicas requiere separar claramente los aspectos técnicos y de gestión (a los que se refiere la eficiencia propiamente dicha) de los aspectos políticos relacionados con la efectividad de los distintos programas de actuación diseñados por los partidos políticos.

Por otro lado, es posible distinguir tres categorías de indicadores de efectividad dependiendo del tipo de impacto de la actuación pública sobre la sociedad que estemos considerando:

  • 1. medioambientales, referidos a los impactos sobre el entorno.
  • 2. económicos, relacionados con los impactos sobre el nivel de vida y
  • 3. sociales, que reflejan los impactos sobre la calidad de vida (Mora Corral y Vivas Urieta, 2001, pp. 44-45).

3.2.3. Indicadores de entorno

En tercer lugar, dado que, como señalan Mora Corral y Vivas Urieta (2001, p. 11), los gestores públicos deben asumir una actitud proactiva intentando predecir y anticipar la evolución posible de los distintos factores que condicionan su actuación futura, es necesario contar con información continua sobre todas las variables que influyen o pueden generar cambios en las actividades de una entidad pública. En consecuencia, hemos de hacer referencia a los indicadores de entorno a través de los cuales se trata de medir aquellos elementos del contexto económico, tecnológico, político, social y cultural que afectan o pueden llegar a afectar en el futuro a la actuación de la entidad (tanto directamente como de forma indirecta). En este sentido, Paramés Montenegro (1988) considera que dentro de dichos indicadores es posible distinguir entre los que se refieren al entorno inmediato a la entidad y los relacionados con el entorno remoto de la organización.

Dado que los factores del entorno suelen estar fuera del control de la organización, su medición y evaluación fomentará la adopción de la postura proactiva por parte de las entidades públicas a la que hacíamos referencia, ya que, como señala AECA (1997), éstas tratarán de anticiparse a la satisfacción de las demandas de los ciudadanos en vez de asumir una posición reactiva ante las mismas.

En esta línea, la importancia de los indicadores de entorno en el contexto de la Nueva Gestión Pública se deriva del hecho de que la información recogida en los mismos permite a los gestores públicos diseñar nuevas formas de crear valor para los ciudadanos y pone de manifiesto las distintas alternativas disponibles para reposicionar la entidad dentro de su entorno y adaptar su funcionamiento para satisfacer nuevas necesidades y demandas, de tal forma que, como señala Moore (1998, p. 45), puedan asumir una posición de "estrategas en lugar de técnicos", al contar con información histórica y provisional acerca de los distintos elementos del entorno externos a la organización, la cual les permitirá definir las amenazas y oportunidades que dicho entorno les plantea adoptando así una perspectiva estratégica en el planteamiento de sus actuaciones.

3.2.4. Indicadores de evolución sostenible

El cuarto tipo de indicadores sociales hace referencia a los denominados indicadores de evolución sostenible los cuales tratan de medir la capacidad de una entidad para seguir prestando sus servicios en condiciones aceptables a lo largo del tiempo (AECA, 1997). En este sentido, Mora Corral y Vivas Urieta (2001, p. 46) señalan una serie de factores, tales como las características y composición de los recursos humanos, las tendencias demográficas, la evolución previsible de los costes,..., que es necesario considerar por cuanto de los mismos depende el mantenimiento de la capacidad de prestación de un determinado servicio por parte de una entidad pública

4. MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS HUMANOS: NUEVAS DEMANDAS DE INFORMACIÓN Y NUEVOS INDICADORES

Las características del entorno actual nos llevan a considerar que, además de los ya mencionados, es necesario incluir dentro de los indicadores sociales dos nuevas categorías: los indicadores de ecología y los indicadores de empleados.

4.1. Indicadores de gestión ecológicos o medioambientales

Con relación a los primeros, en opinión de Netherwood y Shayler (1996) y Caldwell (2000), en los últimos años, y sobre todo a raíz de la Declaración de Río y el Quinto programa de acción medioambiental de la Unión Europea, muchas entidades públicas han comprendido la necesidad de adoptar una actuación coherente y planificada con relación al medio ambiente que les permita enfocar desde una perspectiva global las distintas funciones y actividades vinculadas a la protección del entorno, que hasta ese momento se venían desarrollando de forma independiente y separada por distintos departamentos y servicios públicos. En este sentido, De la Fuente y De la Calle (1999) considera que cada vez son más los recursos públicos que se destinan a la defensa del medio ambiente, cuya utilización suele tener como finalidades básicas la restauración o la reparación de los daños medioambientales producidos y la prevención a través de acciones de protección y educación dirigidas a evitar que se produzcan efectos negativos sobre el medio ambiente (2) .

Al mismo tiempo, Peattie y Hall (1994) sostienen que, en su papel de "guardianes" del bienestar de la comunidad, además de las funciones anteriores y como complemento de las mismas, las entidades públicas deben asumir nuevas responsabilidades con relación al medio ambiente, referidas a los siguientes aspectos:

  • regular los distintos aspectos de la actuación de las organizaciones que pueden afectar a la degradación del entorno, por ejemplo estableciendo límites para las emisiones de residuos al aire o al agua y para el uso de energía o desarrollando normas para el tratamiento de los desechos.
  • supervisar el cumplimiento por parte de las empresas de la normativa existente en materia medioambiental, estableciendo sanciones en el caso de que se sobrepasen los límites establecidos.
  • mediar en las relaciones entre las empresas, los cuerpos reguladores, los grupos de presión y los ciudadanos acerca del impacto medioambiental de las actuaciones empresariales.
  • educar acerca de la importancia de la preservación del entorno, realizando campañas informativas y creando oficinas o centros a donde puedan acudir los ciudadanos y las empresas en busca de asesoramiento
  • fomentar la adopción por parte de las empresas de actuaciones conducentes a preservar o mejorar el estado del entorno próximo.

Por otro lado, como consecuencia de su propia actividad las entidades públicas pueden generar impactos sobre el medio ambiente, tanto de carácter directo (es decir, como resultado de las distintas funciones desarrolladas a lo largo del proceso de creación de valor) como de tipo indirecto (ocasionados por los bienes y servicios suministrados). En este sentido, con carácter general, las entidades públicas deberían buscar la minimización de los impactos de tipo negativo y la potenciación de cualquier otro tipo de actuación conducente al logro de una mayor protección del entorno.

A fin de hacer frente al amplio abanico de funciones y responsabilidades medioambientales que acabamos de describir, las entidades públicas han venido llevando a cabo iniciativas de distinta índole para dirigir y supervisar su actuación medioambiental. En este sentido, De la Fuente y De la Calle (1999, p. 28) plantea que las administraciones públicas tienen "la obligación legal de justificar y rendir cuentas del uso que hacen de los recursos económicos que manejan, por lo que carece de lógica deducir que deberían asumir el mismo deber respecto de las consecuencias y repercusiones medioambientales a que pueda conducir el empleo de aquellos", opinión compartida por Albi (2000) para quien uno de los grandes retos a que se enfrenta el sector público en las próximas décadas es intentar que el crecimiento económico sea compatible con la protección del entorno.

A este respecto, desde finales de los ochenta se han puesto en práctica distintas iniciativas (como por ejemplo, el informe titulado "Environmental Charter for Local Goverment" publicado en 1988 en el Reino Unido por la asociación de Amigos de la Tierra o el Local Government Management Board, también en el Reino Unido) con el objetivo de incentivar el que las entidades públicas adopten una actuación compatible con el desarrollo sostenible y desarrollen e implanten instrumentos que les permitan, al supervisar los impactos de la misma sobre el entorno, orientar dicha actuación y mejorar la información de carácter medio ambiental que suministran al público, relativa tanto al estado en que se encuentre el entorno como a las actuaciones llevadas a cabo para protegerlo y restaurarlo.

Para dar contenido a dichos instrumentos, entendemos necesario que las entidades públicas desarrollen un conjunto de indicadores de gestión ecológicos o medioambientales cuyo objetivo, en opinión de Montesinos Julve (1998) y Montesinos Julve y Gimeno Ruiz (1998), es evaluar el impacto sobre el medio ambiente de las actuaciones de las entidades pública en aras de preservar el equilibrio ecológico En consecuencia, los indicadores ecológicos o medioambientales tendrán una doble finalidad en el sector público: por un lado, permitir el análisis de la gestión medioambiental desempeñada por las entidades públicas y, por otro lado, controlar la correcta utilización de los fondos públicos destinados a fines medioambientales.

4.2. Indicadores de gestión de empleados

En segundo lugar, es importante destacar que una condición necesaria para el éxito en la implantación del nuevo modelo de gestión pública reside en lograr que el personal que trabaja en las entidades públicas se involucre y participe en las líneas maestras del mismo (3) , puesto que, como señala Hughes (1994), "la Nueva Gestión Pública implica pasar del concepto de administrar (seguir instrucciones) al de gestionar (conseguir resultados)". En esta línea, Minogue (1997) afirma que un error frecuente en el desarrollo y puesta en práctica de las distintas propuestas de reforma de la gestión pública ha sido el ignorar los vínculos existentes entre los valores culturales dominantes, las actitudes y aptitudes de los miembros de las entidades públicas y la distribución de poderes existente dentro de las organizaciones, lo que ha motivado que se produzcan conflictos al intentar eliminar algunas de las características o valores en lugar de modificarlas gradualmente. Ello ha llevado en algunos casos, como por ejemplo el de los colegios públicos británicos analizado por Broadbent y Laughlin (1998), a que los cambios y reformas proyectados hayan sido percibidos como inútiles o peligrosos por atentar contra la propia naturaleza y valores centrales de las entidades. En consecuencia, coincidimos con Minogue (1997) en considerar que el proceso de aprendizaje (en su triple dimensión de aprendizaje global, organizativo e individual (4) se configura como un mecanismo básico para la transmisión de valores y el cambio en la gestión pública.

Por otro lado, el actual contexto de actuación de las entidades públicas supone que los procesos de gestión en el sector público se encuentren afectados por una serie de aspectos, tales como los nuevos condicionantes derivados de la globalización de la economía mundial, la mayor presión para el control del gasto público, las demandas de los ciudadanos de servicios públicos de mayor calidad, la creciente descentralización de la gestión de las organizaciones públicas o el incremento de la competencia (tanto con relación a otras organizaciones públicas que realizan actividades similares como a las empresas pertenecientes al sector privado), que hacen que los recursos humanos de las organizaciones públicas se conviertan en un elemento básico de las mismas y exigen una mayor atención sobre sus capacidades y habilidades (Connor, 1997; Ingraham et al, 2000). Ello supone, en consecuencia, la necesidad de desarrollar información sobre y para los empleados.

Con relación al primer tipo de información, distintos autores resaltan la importancia de contar con información acerca de las características técnicas, habilidades y capacidades de los recursos humanos que integran las entidades públicas así como de las distintas iniciativas puestas en práctica para su formación, mejora y reciclaje. A este respecto, Selden et al (2001) hacen referencia a la necesidad de desarrollar medidas objetivas e insesgadas que permitan establecer la forma en la cual el personal de las entidades públicas, individualmente o en equipo, contribuye al logro de los objetivos e identificar las fuerzas y debilidades de los recursos humanos con que cuenta la organización.

En este sentido, es necesario considerar que, a diferencia de lo que ocurre en las empresas privadas, los recursos humanos de las entidades públicas, son reclutados a través de procedimientos de selección de personal altamente estandarizados y normalizados, cuya gestión se encuentra muy centralizada y condicionada por elementos de carácter político, a lo que hay que añadir el hecho de que suele tratarse de una relación de empleo de por vida (Onrubia Fernández, 1995). Además, mientras que en el caso de las empresas privadas existe un cuadro de dirección, formado por directivos de rango superior, medio y operativo elegidos en base a su capacidad, experiencia y habilidades, en las administraciones públicas el ejercicio de estas funciones suele estar vinculado a decisiones de carácter político, es decir, los gobernantes y responsables son seleccionados por procesos de elecciones políticas en los que no sólo se tiene en cuenta la capacidad de gestión sino que influyen otros factores tales como la ideología, el carisma o la posición en el partido (Montesinos Julve y Gimeno Ruiz, 1998), lo que lleva a Sánchez Matos (1997, p. 44) a hablar de la existencia de una "concepción burocratizada de roles" en las administraciones públicas.

En consecuencia, en los últimos años se han incrementado notablemente las presiones para que los rígidos sistemas de gestión de recursos humanos utilizados en el sector público se modifiquen y se vuelvan más flexibles a través de la introducción de prácticas originadas en el ámbito privado, tales como la planificación de las necesidades de personal o la gestión del conocimiento (Hays y Kearney, 2001; Mora Corral y Vivas Urieta, 2001; Selden et al, 2001) (5) .

En este sentido, entendemos que los indicadores de gestión constituyen unos instrumentos apropiados para recoger toda la información relativa a los recursos humanos de las entidades públicas, al tiempo que la definición de marcas o estándares para los indicadores desarrollados permitirá establecer expectativas de rendimiento y, finalmente, su vinculación a algún sistema de incentivos (tanto económicos como de otro tipo como, por ejemplo, flexibilidad de horario o de trabajo) hará posible no sólo reconocer sino también recompensar el logro de los objetivos fijados, incrementando la motivación del personal hacia los mismos y su buena disposición a participar en la puesta en práctica de las distintas reformas marcadas en el modelo de Nueva Gestión Pública.

Por otro lado, los indicadores de gestión también pueden concebirse como "instrumentos de comunicación organizacional" (Mora Corral y Vivas Urieta, 2001, p. 35) y, en este sentido, ser utilizados para suministrar al personal de las entidades públicas información de diversa índole (objetivos, rendimiento, necesidades de mejora, efecto de sus actuaciones sobre el conjunto de la organización, etc.) a fin de lograr una mayor implicación del personal en la actividad de la entidad. Sin embargo, Mora Corral y Vivas Urieta (2001, p. 48) advierten de la necesidad de tener en cuenta en la definición y selección de los indicadores de empleados la estructura organizativa de cada entidad, es decir, las funciones a realizar y las decisiones a adoptar por los distintos niveles jerárquicos, por cuanto las necesidades de información y las decisiones a adoptar difieren considerablemente según el nivel de que se trate, por lo que deben tenerse en cuenta los posibles problemas derivados de una sobrecarga de información, la necesidad de confidencialidad o a la posibilidad de que se produzcan conflictos.

5. CONSIDERACIONES FINALES

A lo largo de las páginas precedentes hemos venido reflexionando acerca de la necesidad de que las entidades públicas definan y desarrollen indicadores de gestión que puedan calificarse como "sociales" por cuanto recogen y comunican los aspectos sociales vinculados a sus actuaciones y el impacto de las mismas sobre la sociedad. En este sentido, hemos señalado la importancia de que, además de los indicadores vinculados a las tres "Es" tradicionales (eficiencia, eficacia y economía), se diseñen nuevos indicadores de gestión, nuevas "Es", tales como los relacionados con la efectividad, la equidad, la ecología, el entorno, los empleados, etc. No se trata, por supuesto, de una lista cerrada sino que, por el contrario, está abierta a la inclusión de cualquier nueva categoría de indicadores en la medida en que lo demande la propia evolución de las necesidades informativas de las organizaciones públicas.

Por otro lado, hemos de destacar que los distintos tipos de indicadores de gestión no son independientes sino que, por el contrario, se encuentran interrelacionados entre sí en mayor o menor grado de tal forma que es posible establecer relaciones causales a distinto nivel entre las diferentes categorías y, en consecuencia, analizar el efecto que la mejora en un área tiene sobre las restantes. Se trata, por tanto, en línea con lo planteado por Kaplan y Norton (1997), de vincular los distintos indicadores de gestión que se han desarrollado para cada entidad, tanto sociales como de otro tipo (eficiencia, eficacia, economía, excelencia), permitiendo así no sólo obtener una descripción global de la situación y el desempeño de la misma sino, además, mejorar la capacidad de análisis de los gestores a la hora de tomar decisiones.

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