La auditoría externa del sector público: más allá del enfoque puramente fiscalizador

 
 
 

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En estos momentos, el objetivo de la auditoría va más allá del enfoque puramente fiscalizador. Es un servicio de alto valor añadido en las fases de planificación, ejecución y conclusiones y de sus ámbitos de actuación, control interno, análisis de riesgos, de procesos o áreas objeto de análisis. Un servicio que indudablemente deberá contribuir al cumplimiento y cobertura de los principios de eficacia y eficiencia, demandados por los ciudadanos a toda institución en general, y a los organismos públicos en particular, máxime habida cuenta del creciente interés por conocer la adecuada utilización de los recursos públicos por parte de estos. A la hora de determinar el cumplimiento de estos principios, la auditoría externa juega un papel primordial, entendiendo que dentro de la auditoría del Sector Público se incluyen tanto las auditorías de las empresas públicas como las de las propias Administraciones.
En estos momentos, el objetivo de la auditoría va más allá del enfoque puramente fiscalizador. Es un servicio de alto valor añadido en las fases de planificación, ejecución y conclusiones y de sus ámbitos de actuación, control interno, análisis de riesgos, de procesos o áreas objeto de análisis. Un servicio que indudablemente deberá contribuir al cumplimiento y cobertura de los principios de eficacia y eficiencia, demandados por los ciudadanos a toda institución en general, y a los organismos públicos en particular, máxime habida cuenta del creciente interés por conocer la adecuada utilización de los recursos públicos por parte de estos. A la hora de determinar el cumplimiento de estos principios, la auditoría externa juega un papel primordial, entendiendo que dentro de la auditoría del Sector Público se incluyen tanto las auditorías de las empresas públicas como las de las propias Administraciones

Economía, eficacia y eficiencia. Estos son tres de los principios más demandados hoy en día por los ciudadanos a toda institución en general, y a los organismos públicos en particular, máxime habida cuenta del creciente interés por conocer la adecuada utilización de los recursos públicos por parte de estos. A la hora de determinar el cumplimiento de estos tres principios, la auditoría externa juega un papel primordial, entendiendo que dentro de la auditoría del Sector Público se incluyen tanto las auditorías de las empresas públicas como las de las propias Administraciones.

Las características y procedimientos en el caso de empresas públicas no difieren significativamente de las realizadas en las empresas privadas, y se llevan a cabo de acuerdo con los Principios y Normas Técnicas de Auditoría, en este caso, del Sector Público. Sin embargo, si hubiera que mencionar algunas diferencias entre unas y otras, habría que señalar las siguientes:

  • El sujeto auditor, que es una entidad del propio sector público; de ahí el término heredado de “fiscalización”.
  • El destinatario final, constituido principalmente por órganos legisladores y de control, otros entes públicos y ciudadanos, entre otros.
  • La importancia y amplitud con la que se realiza el análisis del cumplimiento de legalidad y el control interno.
  • Una mayor exigencia de rigor contable, al tratarse de entidades que gestionan fondos públicos.

En el caso de las auditorías de las Administraciones Públicas, el hecho más destacable es el control de la legalidad, enormemente significativo como consecuencia del marco normativo que regula su actividad, mucho más estricto.

Con esto, se pone de manifiesto que es en las entidades del Sector Público en las que se identifican más niveles de control, tanto de su actividad como de sus resultados. Esto se debe a factores como:

  • 1. El control interno de la propia entidad o empresa pública. Este, en cierta manera, posibilita que el sistema contable aporte una información veraz para una adecuada toma de decisiones.

    En las empresas mercantiles de cierta dimensión, normalmente existe un departamento de auditoría interna que, hoy en día, ha tomado un papel protagonista en lo relacionado con el gobierno corporativo y el control interno.

  • 2. Teniendo en cuenta que la Administración, ya sea estatal, autonómica o local, posee la mayoría del capital y/o control de las entidades o empresas públicas, ésta ejerce una función fiscalizadora a través de sus órganos de control. La fiscalización de carácter interno es ejercida por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), en el terreno Estatal, o por las Intervenciones Generales de las Comunidades Autónomas o Locales, en sus respectivos ámbitos.
  • 3. El control de naturaleza externa, permanente y consuntiva ejercido por los órganos de control externo (OCEX), en el que el Tribunal de Cuentas es el órgano supremo fiscalizador.
  • 4. Por último, en cumplimiento de la Ley de Sociedades Anónimas, las empresas deben presentar sus estados contables de acuerdo con los principios establecidos en la normativa contable, sometiendo sus Cuentas Anuales a auditorías financieras.

LAS AUDITORÍAS DEL SECTOR PÚBLICO

La función fiscalizadora, que podría definirse como el control efectuado sobre el sector público por órganos institucionales, consiste en la realización de diferentes tipos de auditoría, profundizando de forma especial en el cumplimiento de la legalidad.

Teniendo esto en consideración, en el informe de auditoría de una empresa o entidad pública, se recogen conclusiones sobre tres tipos de análisis:

  • Regularidad legal
  • Regularidad contable
  • Eficiencia económica y eficacia

No obstante, hay que considerar que las auditorías de cuentas de las empresas y entidades públicas pueden referirse únicamente a aspectos puntuales o extenderse a toda su actividad económico-financiera.

Los distintos tipos de auditoría se podrían clasificar de acuerdo al siguiente cuadro:

Auditoría integrada Auditoría de regularidad Auditoría financiera
Auditoría de cumplimiento de legalidad
Auditoría operativa Auditoría de eficacia o programas
Auditoría de economía y eficiencia
Auditoría de sistemas y procedimientos

El control de regularidad está orientado a:

  • La auditoría financiera que, de acuerdo con las Normas Técnicas de la IGAE, "pretende obtener una seguridad razonable acerca de si la contabilidad en general, y las cuentas anuales y demás estados financieros, expresan fielmente el resultado de la gestión y su adecuada realidad patrimonial, de acuerdo con las normas y principios generalmente aceptados”.
  • La auditoría de cumplimiento de legalidad trata de verificar que las operaciones y procedimientos de gestión se han desarrollado de conformidad con las normas, disposiciones y directrices que son de aplicación.

En relación con el control operativo, este tiene como propósito la evaluación total o parcial de la gestión de la actividad económico-financiera de la entidad a auditar, atendiendo a la organización y procedimientos implantados y comprobando su adecuación a los principios de economía, eficacia y eficiencia. Este tipo de control es el que en los últimos años viene impulsando con mayor énfasis la IGAE.

▸ El término auditoría de eficacia, o auditoría de programas, trata de determinar:

  • 1. La consecución de los objetivos establecidos por los legisladores o por los órganos que autorizan los programas.
  • 2. La eficacia de organizaciones y programas.
  • 3. El cumplimiento de las leyes y demás normas aplicables.

En este tipo de auditorías se presta especial atención al análisis de las subvenciones y demás ayudas que la empresa percibe con cargo a los fondos públicos, así como a la ejecución de los Programas de Actuación, Inversiones y Financiación (PAIF).

▸ La auditoría de economía y eficiencia, que se focaliza en:

  • 1. Corroborar que la entidad está llevando a cabo la utilización de sus recursos, humanos o materiales, de forma económica y eficiente.
  • 2. Posibles causas de ineficiencia.
  • 3. Asegurarse de que la entidad está cumpliendo con las leyes y otras normas sobre economía y eficiencia

Si bien, en todo tipo de auditoría es importante la evaluación del control interno, en las de economía y eficiencia, es importante asegurarse de que el control interno analiza:

  • 1. La organización.
  • 2. Los procedimientos para la consecución de objetivos.
  • 3. La utilización eficiente de los recursos, conforme a las políticas previstas.

▸ La auditoría de sistemas y procedimientos, cuyo objetivo, de acuerdo con la IGAE, consiste en el estudio exhaustivo de un procedimiento administrativo de gestión financiera, con la finalidad de proporcionar su descripción completa, detectar sus posibles deficiencias o, en su caso, su obsolescencia. También proponer las medidas correctoras pertinentes o la sustitución del procedimiento, de acuerdo con los principios generales de buena gestión.

Finalmente, las auditorías integradas, que cubrirían los objetivos propios de las mencionadas auditorías de regularidad y operativas.

NORMAS DE AUDITORIA DEL SECTOR PÚBLICO

Como parte de las funciones de la IGAE, esta definió las normas de auditoría del Sector Público diferenciando tres tipos:

  • 1. Normas relativas al sujeto auditor
  • 2. Normas sobre la ejecución del trabajo
  • 3. Normas sobre la preparación, contenido y presentación de los informes

Normas relativas al sujeto auditor

Cualificación personal

Considerada tanto de forma individual como del conjunto del equipo.

En consonancia con el objetivo de la auditoría.

Deben tener formación en:

▸ Métodos y técnicas de auditoría,

▸ Contabilidad empresarial y pública

▸ Principios, normas y procedimientos presupuestarios

▸ Funcionamiento, organización y características del Sector Público.

Actualización. Los programas de formación en este sentido, deberían estar enfocados a nuevos desarrollos en auditoría, informática, muestreo estadístico, evaluación, análisis de datos, etc.

Independencia y objetividad

Imparcialidad.

Libres de conflictos de interés, internos y externos, e incompatibilidades.

Diligencia profesional

Desde la planificación hasta la conclusión del informe.

Cumplimiento de las normas técnicas de auditoría.

Verificación de la competencia e independencia de:

Especialistas por los que se asesore

Otros auditores sobre los que se apoye

Aceptación sólo de aquellos trabajos que pueda desempeñar con el debido cuidado profesional.

Responsabilidad

Limitar la responsabilidad al contenido del informe.

Señalar, en su caso, las limitaciones al alcance de su informe, mencionando su incidencia sobre los resultados de la auditoría.

Secreto profesional

Confidencialidad. La información obtenida:

▸ No deberá ser utilizada para fines distintos de la propia auditoría

▸ No deberá ser facilitada a terceros ni utilizada en provecho propio

Conservación adecuada de los papeles de trabajo soporte de las conclusiones del trabajo.

Normas sobre la ejecución del trabajo

Planificación

Deberá planificarse el trabajo con el fin de definir los objetivos y alcance de la auditoría a realizar y de establecer la metodología para alcanzarlos.

Debería incluir:

▸ Plan global

▸ Programa de trabajo para cada área a auditar

▸ Calendario

▸ Memoria de planificación

Control Interno Evaluar el entorno de control con el objeto de determinar la naturaleza, el momento y la extensión del trabajo a realizar.
Evidencia Debe ser suficiente, pertinente y válida, que permita lograr un juicio razonable, soporte de las conclusiones.
Papeles de trabajo Completos y detallados del trabajo efectuado y las conclusiones obtenidas.
Supervisión Del trabajo realizado por todos y cada uno de los miembros del equipo. Esta función permite verificar el cumplimiento de los objetivos de la auditoría y la calidad del trabajo.
Importancia relativa

Evaluación de las incidencias identificadas.

Análisis del riesgo derivado de las mismas.

Normas sobre Preparación, Contenido y Presentación de Informes

Presentación en forma debida, forma escrita De acuerdo con requisitos de claridad, concisión, objetividad y soporte adecuado.
Plazo de entrega En el momento oportuno, a los destinatarios establecidos por la normativa legal.
Calidad del informe

Completo.

Hechos reales de forma exacta, objetiva y ponderada.

Hechos comprobados y en un lenguaje claro y conciso.

Contenido mínimo

▸ Título

▸ Identificación de las personas, entidades u órganos auditados y la de aquéllos a los que va dirigido

▸ Descripción de las competencias y razones de la auditoría

▸ Objetivos y alcance. Limitaciones

▸ Normas de auditoría aplicadas

▸ Resultados e incidencias relevantes

▸ Opinión o conclusiones

▸ Recomendaciones, en su caso

▸ Observancia de la legislación aplicable

▸ Fecha y firma del emisor

▸ Anexos de interés

Publicidad De acuerdo con la normativa aplicable a cada órgano de control externo.

NUEVO ENFOQUE EN LA AUDITORÍA EXTERNA: LA EVALUACIÓN DE RIESGOS

En un entorno tan cambiante como el actual en todos los ámbitos, económico, tecnológico o regulatorio, e independientemente del tipo de auditoría que se acometa, es un factor clave el enfoque hacia la evaluación de riesgos. En este sentido, cobra especial protagonismo el análisis del control interno de la entidad, sirviendo de base para el resto de controles y convirtiéndose en el punto de partida de cualquier auditoría.

Asimismo, resulta fundamental el conocimiento en profundidad de la entidad auditada, donde el proceso presupuestario es esencial. No hay que olvidar que se trate de Administraciones Públicas o de empresas públicas, todas ellas están afectadas por decisiones de carácter externo a las mismas, especialmente de tipo político, sobre las que puede haber carencias de control.

El objetivo de este enfoque es analizar aquellos riesgos que impiden el cumplimiento de los objetivos, ya sea desde el punto de vista de cuentas anuales, como de subvenciones o cumplimiento de la normativa. En este entorno, el universo de riesgos está determinado por el tipo y alcance de la auditoría en cuestión.

En una primera fase, se evalúan los riesgos relacionados con el cumplimiento de los objetivos; se trata de identificar y analizar cómo se están gestionando aquellos riesgos que pueden impedir el logro de los objetivos. De manera que a mayor criticidad de los riesgos, mayores son los esfuerzos necesarios para su control. A la hora de evaluar los riesgos para determinar la mencionada criticidad, se toma en consideración, tanto la probabilidad de su ocurrencia como el impacto de los mismos en el caso de materializarse.

Una vez identificados dichos riesgos, estos son asociados a los diferentes procesos. Serán objeto de un análisis con mayor profundidad los procesos afectados por los riesgos considerados como más críticos. El siguiente paso consiste en identificar los controles que mitigan estos riesgos. En este análisis, puede ponerse de manifiesto la existencia de riesgos que no estén siendo controlados. En el caso de los controles existentes, se procede a su examen y se trata de evaluar si realmente se están realizando y si los mismos están funcionando de acuerdo a su diseño inicial.

Como se puede observar, este enfoque permite al auditor ofrecer mayor valor añadido en la realización de sus auditorías. Derivado del análisis de procesos y del examen de riesgos y controles, es posible identificar los niveles de exposición al riesgo y el nivel de cobertura, riesgos sobre-controlados o con falta de control, duplicidades en los controles, controles a priori mal diseñados para mitigar el riesgo, etc. El resultado final es lograr una mayor eficacia, eficiencia y economía. Asimismo, el análisis permite diseñar la estrategia de auditoría poniendo énfasis en los aspectos realmente significativos de la misma.

Si bien el universo de riesgos es amplio, hay algunos que hoy en día parecen tener mayor probabilidad de suceder. A modo de ejemplo, destacan:

  • La morosidad que, junto con los descensos en la recaudación de impuestos y de las cuotas sociales, conducen a descensos significativos de los ingresos.
  • Crecimiento de la deuda de las Administraciones Públicas, cada vez más difícil de colocar en el mercado y a un precio más elevado.
  • El fraude, en cualquiera de sus posibles materializaciones, como son las alteraciones de estados financieros, uso indebido de los activos, etc.
  • Los incumplimientos de la normativa, agravados por la mayor regulación existente. Hay que señalar que un riesgo importante asociado, es la “creatividad contable” y las múltiples interpretaciones de la normativa.
  • El deterioro de los activos; no hay duda de que actualmente la pérdida de valor de los activos es muy elevada.
  • Las dificultades de financiación y las tensiones de liquidez para muchas empresas y organismos.

A modo de resumen, se incluyen a continuación las principales diferencias entre el enfoque tradicional de la auditoría y aquel que tiene en cuenta un análisis de riesgos.

Enfoque tradicional Enfoque de análisis de riegos
Análisis de procedimientos y transacciones que afectan a los estados financieros Análisis de los riesgos de la entidad y sus procesos
Énfasis en el cumplimiento de los procedimientos y sus controles Énfasis en la eficacia y eficiencia de los procesos
Focalización en que los estados financieros no contengan errores Focalización en la identificación y control de riesgos
Ofrece recomendaciones orientadas al cumplimiento de los controles Ofrece un mayor valor añadido, incluyendo recomendaciones orientadas a mejores prácticas e identificación y control de riesgos potenciales

Este cambio en el enfoque de la auditoría indudablemente plantea una serie de nuevos retos a los auditores en el ejercicio de sus funciones. Se han multiplicado las exigencias sobre ellos, no sólo para adaptarse a los nuevos requerimientos, sino también para convertirse en una pieza clave a la hora de devolver la confianza a los mercados, como consecuencia de su contribución en el fomento de una información financiera transparente, fiable, de calidad e independiente

Para el propio auditor, uno de los principales cambios en su perfil es que ya no es suficiente con que sea un experto en materia contable, financiera y de la normativa, sino también es necesario un amplio conocimiento de la entidad, su gestión y sus procesos, en la evaluación de riegos o en el análisis de la eficacia y eficiencia de los procesos. También es necesaria su actualización permanente, haciendo uso de las más modernas tecnologías que permiten optimizar y objetivar su trabajo.

En resumen, en el contexto actual y ante los nuevos riesgos que se presentan en el mercado, la auditoría pública debe dar una respuesta oportuna y adecuada a todos estos retos, poniendo especial énfasis en satisfacer las demandas de financiadores, ciudadanos, reguladores y otros grupos de interés en cuanto a transparencia, calidad de la información, eficiencia del gasto o eficacia del funcionamiento de las instituciones, entre otras.

La auditoría, hoy en día, va más allá del enfoque puramente fiscalizador; se trata de un servicio de un alto valor añadido en todas y cada una de sus fases: planificación, ejecución y conclusiones y de sus ámbitos de actuación, control interno, análisis de riesgos, de procesos o áreas objeto de análisis. Un servicio que indudablemente deberá contribuir al cumplimiento y cobertura de los principios indicados al inicio del artículo de economía, eficacia y eficiencia.